EL
“TAKE OFF” DE LAS OPERACIONES AÉREAS EN ÉPOCA DE COVID-19.
La industria aeronáutica se encuentra
frente a un importante reto de cambio operacional a partir de la paralización
global de los vuelos por la pandemia declarada por la OMS, vista la amenaza
mundial por contagio de enfermedades producidas por el COVID-19. Este cambio de
paradigma nos lleva a replantear los estamentos jurídicos para mejorar aún más
los niveles de seguridad operacional de la aviación.
Esta “Nueva
Normalidad” está siendo instrumentada a través de cambios sustanciales en
los Sistemas de Gestión de la Seguridad Operacional (SMS) por parte de los
proveedores de servicio y el Programa Estatal de Seguridad Operacional (SSP) de
la OACI por parte de las Autoridades Aeronáuticas estadales.
En tal sentido, los Estados
Contratantes de la OACI están tomando acciones para efectuar cambios
legislativos internos en apoyo a lo que se ha denominado la “Nueva Normalidad”, para fomentar y
reforzar los sistemas de notificación de incidentes y accidentes relacionados
con la actividad aeronáutica.
Sin embargo, pasar de los principios
jurídicos establecidos a una nueva propuesta concreta y la implementación de
enmiendas a los Anexos al Convenio Sobre Aviación Civil, así como a nuestra la
Ley de Aeronáutica Civil y a nuestras Regulaciones Aeronáuticas Venezolanas
(RAV), puede significar un reto importante para muchos especialistas jurídicos
y técnicos, así como también para las Autoridades Aeronáuticas de la Región.
El presente documento puede servir
como orientación jurídica para los operadores así como para el Estado Venezolano
en el desarrollo de sus propuestas de enmiendas y para impulsar cambios
legislativos para afrontar los nuevos desafíos que afronta las operaciones
aéreas en nuestro país.
Los Convenios Internacionales
vigentes, así como las leyes y reglamentos nacionales de muchos Estados
Contratantes deben ser abiertos a ser enmendados o modificados para adaptarse a
los cambios que se generan en las sociedades. La implantación y el
mantenimiento de un SSP, definido este como un conjunto integrado de
reglamentos y actividades encaminados a mejorar la seguridad operacional, debe
adaptarse a la nueva realidad que vivimos en el sector aéreo. Por lo cual, las
políticas y objetivos de seguridad operacional del Estado deben ser revisados
por parte de la Autoridad Aeronáutica a los fines de ser adaptados al nuevo
peligro identificado y que afecta la totalidad de las operaciones aéreas. De
igual manera se debe revisar de manera inmediata la gestión de riesgo, para
garantizar y promocionar la seguridad operacional por el Estado.
Llamando de esta manera al aporte de
ideas adaptadas a la nueva visión de las operaciones aérea nacidas por la
contingencia creadas por la presencia del COVID-19 como ente distractor de los
operadores ya que el SMS y el SSP son considerados complementarios uno del otro
pero diferenciados entre sí por las particularidades del ente regulado y ente
regulador.
La
Responsabilidad del Operador.
Independientemente del sistema
jurídico implantado en un Estado, es obligatorio en un Estado de Derecho el
regular la conducta de los hombres, con el objeto de establecer un ordenamiento
justo de convivencia humana. Corresponde entonces al Derecho Aeronáutico
regular las relaciones jurídicas nacidas o que tienen su origen en la
navegación aérea, y otras actividades vinculadas con el empleo de una aeronave
civil.
Dichas normas pueden ser de origen
Internacional. Es decir, las adoptadas unilateralmente por cada Estado surgidas
de los acuerdos bilaterales o multilaterales; y las nacionales, las cuales son
ejercidas por el Poder Público Nacional dentro de un Estado basándose en el
principio de Soberanía reconocido por los Estados Contratantes firmantes del
Convenio de Chicago.
A todas luces y con meridiana
claridad, un incidente o accidente de aviación puede lesionar bienes
jurídicamente tutelados, los cuales trasgreden el orden social protegido por
los Estados Contratantes de Derecho. Estos valores sociales pueden ser, valores
de la comunidad; lo lesionado es la vida ocasionando muerte, discapacidad o
lesiones. Aquí aplicaría la protección del Estado en defensa de los intereses
de la comunidad tratando de determinar culpa o dolo. Los valores de la
Personalidad; donde se pueden producir daños materiales y se persigue la indemnización
del daño ocasionado y el Valor de las obligaciones nacidas del hecho ilícito;
con la correspondiente acción penal e indemnización por los daños y perjuicios
ocasionados.
La responsabilidad jurídica es la
imputabilidad de una conducta causada en una actividad concreta por la culpabilidad,
sea ésta con la intención de causar un daño, dolo, o por negligencia o falta
del cuidado debido. Ésta trae como consecuencia inmediata una sanción o
indemnización dependiendo de la naturaleza de la responsabilidad ya sea penal,
civil o administrativa. Para determinar la responsabilidad de un sujeto de
derecho es necesaria la existencia de un nexo causal basado en la información
obtenida en las investigaciones.
Muchos colegas me han criticado mi
punto de vista en referencia al objetivo de la investigación administrativa de accidentes
o incidentes de aviación por parte de la Junta Investigadora de accidentes, al
establecer y mantener que dicha investigación puede ser usada como medio de
prueba para determinar responsabilidades civiles, penales y administrativas.
Pero mi basamento jurídico lo establezco en el artículo 97 de la Ley de
Aeronáutica Civil.
En todo caso, Es a través de la
información de los hechos que se puede esclarecer la verdad real que permita
establecer una responsabilidad que genera una obligación jurídica de hacer o no
hacer. El concepto de la responsabilidad en materia de aviación nace a tenor de
la teoría del riesgo adquirido o riesgo creado. La industria aeronáutica se
caracteriza por la singularidad del riesgo a la que esta expuesta, lo que ha
creado la necesidad de ser regulada en un contexto que responda a sus
necesidades dentro del marco regulador del Derecho Aeronáutico. En otras
palabras, la industria aeronáutica seguirá sujeta a una ¨Responsabilidad
Limitada¨, esto en virtud de que existe un riesgo inherente propio de su
actividad. Responsabilidad Limitada por que toda su actividad esta reglamentada
y bajo el control y supervisión de los Gobiernos.
El
imperativo cambio de la visión y gestión del Riesgo en la seguridad operacional
mediante enmiendas legislativas.
Los instrumentos jurídicos nacionales
en materia de aviación deben de responder a los requerimientos establecidos en
los convenios Internacionales, tales como el Convenio sobre Aviación Civil
Internacional en materia de la navegación aérea y el Sistema de Varsovia o el
actual Convenio de Montreal (no suscrito por Venezuela) en materia del
transporte aéreo internacional de carga, correo y pasajeros.
Para el año 1944 los Estados habían
acordado en el Convenio de Chicago, artículo 14, que cada Estado Contratante debe
tomar medidas efectivas para impedir la propagación por medio de la navegación
aérea de enfermedades contagiosas. Por lo cual, los países deben mantener una
estrecha consulta con los órganos encargados de emitir reglamentos sanitarios
internacionales aplicables a la navegación aérea. Es así que los Estados
firmantes del prenombrado Convenio dejan en manos de cada Gobierno la
responsabilidad de generar normativas nacionales a los fines de prevenir la propagación
de enfermedades por vía aérea. A tal efecto, las instituciones nacionales
llamadas a generar las políticas para la prevención de la propagación del
COVID-19 deben observar las recomendaciones de las instituciones sanitarias
internacionales para la emisión de normas estándares para dicha prevención.
Nadie ha dicho que la aceptación de
los cambios es un proceso fácil de asimilación. Los cambios son necesarios para
que tanto los SMS como el SSP sean efectivos. Esto reviste una complejidad
importante, para lo cual se considera necesario que el Estado establezca una
estrategia para la aprobación de los cambios legislativos. Todo cambio implica
un período de transición, donde se requiere de una fase preparatoria para poder
asimilar, entender e implementar los cambios requeridos. Con el distanciamiento
social “voluntario” provocado y exigido por el Estado ha generado un peligro
contra la aviación e insisto que el COVID-19 es un peligro genérico que debemos
analizar para identificar las consecuencias en el sector.
La naturaleza del tema implica un reto para
los especialistas técnicos y jurídicos en materia aeronáutica, pero debemos encontrar
la forma de incorporar en nuestra
legislación técnica aeronáutica, medidas de prevención para proteger la
seguridad operacional, creando regímenes de excepción operacional, si fuere el
caso, para enfocar los esfuerzos hacia lo que verdaderamente es necesario
revisar, como lo es la competencia reciente del personal aeronáutico y la
suspensión de las operaciones aéreas de las aeronaves y la supervisión de las
mismas en materia de mantenimiento.
Es de felicitar a la Autoridad Aeronáutica
por su iniciativa al publicar el Protocolo de Bioseguridad en las Operaciones
Aéreas, pero debemos ir más allá. Por lo cual se recomienda integrar por parte
del Estado un pequeño equipo nacional integrado por especialistas jurídicos,
representantes de la industria y/o organizaciones afines, lideradas por la Autoridad
Aeronáutica, para que trabajemos en el desarrollo de la propuesta de enmienda
de nuestra legislación aeronáutica nacional. Los especialistas en la materia
debemos identificar el instrumento jurídico correspondiente de conformidad con
nuestro sistema legal para incorporar las medidas de salvaguarda necesarias
para la protección de la seguridad operacional en ocasión al COVID-19.
Es apropiado el momento histórico en
el que estamos viviendo hoy para aprovechar la oportunidad y preparar el
terreno para una reforma legislativa de nuestra Ley de Aeronáutica Civil; y
estamos en la capacidad de trasmitir la trascendencia del espíritu de la reforma
legislativa para incorporar las cláusulas necesarias para de salvaguardar el
bien tutelado por la propia norma aeronáutica. La Seguridad Operacional.
Visto lo anteriormente planteado, es
menester desarrollar las fuentes existentes en nuestro Ordenamiento Jurídico en
materia de Seguridad Operacional.
Fuentes Internacionales:
1)
Convenio
Sobre Aviación Civil Internacional.
2)
Anexos
al Convenio sobre Aviación Civil Internacional
a.
Anexo
1: Del Personal Aeronáutico
b. Anexo
6: Operation of Aircraft, Part I International
Commercial Air Transport
i. Doc
10002 The Cabin Crew Safety Training Manual
c. Anexo
8: Airworthiness of Aircraft.
i. Doc
9760 Airworthiness Manual
ii. Doc
8335. Manual of Procedures for Operations Inspection, Certification and
Continued Surveillance
d. Anexo
9: Facility.
e. Doc.
10144
f. Anexo13:
Aircraft Accident and Incident
i. Doc 9756 Manual of Aircraft Accident and Incident
Investigation.
g. Anexo18:
The Safe Transport of Dangerous Goods by Air
i. Doc 9284 Technical Instructions for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air.
h. Anexo
19: SMS
i. Doc
9859 Safety Management Manual
Otros documentos:
3)
Council
Aviation Recovery Task Force” (CART) del 27 de mayo del 2020.
4)
“Guidance for Air Travel through the COVID-19
Public Health Crisis” en sus diferentes tópicos, Airport, Aircraft, Crew and
Cargo Guidelines.
Fuentes Nacionales:
1)
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
2)
Ley de Aeronáutica Civil
3)
RAV 5
4)
Normas Complementarias.
Debido a la
necesidad urgente de reducir los riesgos relacionados con la pandemia del
COVID-19 en el transporte aéreo y como resultado de las prácticas de
distanciamiento social, cierre de espacios de trabajo y otras medidas de
intervención de salud pública, varios Estados, entre esos Venezuela, están
tomando diversas medidas para permitir a los proveedores de servicios y su personal
mantener la validez de sus certificados, licencias y otras aprobaciones durante
la pandemia de COVID-19. Generándose de esta manera una condición de peligro
por la pérdida de la competencia reciente del Personal Aeronáutico y la perdida
de la aeronavegabilidad de la aeronaves por estar más de 90 días sin
operaciones, generando esto una erogación de dinero sustancial para la
rehabilitación del personal aeronáutico así como de las aeronaves.
Es importante
destacar que los Estados, incluidas las Autoridades Aeronáuticas, los
aeropuertos, las aerolíneas y los fabricantes de aeronaves, entre otras partes
interesadas del sector aeronáutico, están desarrollando, en coordinación con
las autoridades de salud pública, un conjunto de medidas destinadas a reducir
los riesgos para la salud de los viajeros, la tripulación, los trabajadores de
la aviación y el público en general.
Estas medidas,
aplicables por parte del Estado en los aeropuertos, las aerolíneas y otros operadores
del transporte aéreo, están diseñadas para permitir una operación segura.
También contribuirán al transporte aéreo eficiente, seguro y sostenible de un
número cada vez mayor de pasajeros y carga y minimizarán el riesgo de
transmisión de COVID-19.
La implementación
de estas medidas facilitará y fortalecerá la recuperación global de la pandemia
de COVID-19.
La reanudación de
los vuelos dependerá de una serie de factores, incluidas las principales
directrices de las agencias de salud pública como las restricciones y
requisitos gubernamentales de viaje, la confianza de los pasajeros y la
capacidad operativa de las compañías aéreas y el aeropuerto.
Un enfoque basado
en el riesgo permitirá la transición entre las primeras etapas de reinicio de
las operaciones y el ajuste de las medidas de mitigación en función del riesgo,
al tiempo que se reconoce que puede ser necesario volver a las etapas
anteriores. El objetivo es maximizar la consistencia y desarrollar criterios
para el informe de datos y los procesos de monitoreo en apoyo de la evaluación
y el avance a las siguiente etapa de apertura de las operaciones aéreas.
Abg. Juan Antonio
Darias Montilla en ocasión al webinar “Reactivación
de las Operaciones” auspiciado por CLaviation.
En Caracas el 9
de julio de 2020.
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